而各地贼众，黄巾余孽，纷纷扬扬。记录在册的山贼，山寨、宗贼，多达三千余处。

汉灵帝吓坏了，他的帝国庞大，但也架不住三千多处贼众聚集，千疮百孔都不足以形容。

各地州、郡、县，都派人跑到中央，请求汉帝刘宏发兵。

刘宏死了也发不出这么多兵，兵发出去了谁来保卫国都？

这时候。

刘焉就进言了，他提出设立州牧制度，一方军政大员，这样就组建地方军，镇压贼众。