自黄巾起义来，天下大乱，各地爆发瘟疫，又有涝旱之类天灾和盗贼、贪官等人祸，天下百姓生于水深火热之中。

北方诸族匈奴、乌桓等蠢蠢欲动；羌人发动叛乱，以北宫伯玉、李文侯为首，联络汉人边章、韩遂，袭击武威、张掖、酒泉诸郡；西南夷族亦不安分，自刘焉上奏为加强各州郡对抗反贼实力，实施州郡自治，加强地方集权，各州郡长官纷纷拥兵自重，东汉王朝呈分裂趋势。